RSS

Viễn cảnh viện kiểm sát ở Việt Nam

26 Tháng 11

Bùi Ngọc Sơn – Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.

Viện kiểm sát là một thiết chế đặc thù của Nhà nước xã hội chủ nghĩa (XHCN). Ở Việt Nam, từ khi chế độ XHCN được xác lập chính thức, Viện kiểm sát mới ra đời.1. Kiểm sát chung thuộc bản chất của Viện kiểm sát

Viện kiểm sát là một thiết chế đặc thù của Nhà nước xã hội chủ nghĩa (XHCN). Ở Việt Nam, từ khi chế độ XHCN được xác lập chính thức, Viện kiểm sát mới ra đời. Hiến pháp Việt Nam năm 1946 không phải là Hiến pháp XHCN nên không có thiết chế Viện kiểm sát. Viện kiểm sát ở Việt Nam chính thức được xác lập trong bản Hiến pháp năm 1959 và được duy trì trong các Hiến pháp tiếp theo (1980,1992), và có sự điều chỉnh về chức năng.

Vấn đề đặt ra là, tại sao trong Nhà nước XHCN lại tồn tại thiết chế Viện kiểm sát? Ngày nay, người ta giải thích sự hiện diện của Viện kiểm sát gắn liền với hai nguyên tắc quan trọng trong việc tổ chức và vận hành quyền lực ở các Nhà nước XHCN: tập quyền XHCN và pháp chế XHCN.

Nguyên tắc tập quyền XHCN được C. Mác chỉ ra đầu tiên trên cơ sở nghiên cứu Công xã Paris và sau đó, được Lênin hoàn thiện trong tác phẩm “Nhà nước và cách mạng” (1). Cốt lõi của nguyên tắc này là quyền lực nhà nước được tổ chức tập trung vào cơ quan đại diện tối cao của nhân dân (được gọi là cơ quan quyền lực nhà nước). Sự tập trung quyền lực về thiết chế đại diện này là điểm chính yếu bảo đảm sự thống nhất quyền lực nhà nước: quyền lực có một điểm hội tụ (không phải phân tán như trong chế độ phân quyền), có sự trật tự trong hệ cấp quyền lực (không phải là các ngành quyền lực bình đẳng nhau như trong chế độ phân quyền). Sự hội tụ và sự trật tự của quyền lực sẽ làm cho quyền lực có một điểm thống nhất và không có sự kìm chế, đối trọng lẫn nhau, dẫn đến triệt tiêu nhau của các định chế quyền lực.

Trong hệ thống quyền lực này, thiết chế được coi là điểm hội tụ quyền lực chính là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao. Để bảo đảm sự hội tụ quyền lực về thiết chế này, các định chế còn lại được tổ chức theo cách do thiết chế đại diện lập ra, ở một hệ cấp thấp hơn thiết chế này, và chịu sự giám sát tối cao của thiết chế này. Theo nguyên lý này, Quốc hội theo Hiến pháp Việt Nam là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thành lập ra các định chế quyền lực còn lại ở trung ương và thực hiện quyền giám sát tối cao đối với các định chế này gồm: Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Tuy nhiên, áp dụng mở rộng lý thuyết tập quyền XHCN, người ta cho rằng, sự thống nhất quyền lực không chỉ yêu cầu các định chế quyền lực ở trung ương phải thống nhất với Quốc hội mà còn yêu cầu địa phương phải thống nhất với trung ương. Về nguyên lý tập quyền XHCN, Quốc hội phải là người giám sát toàn bộ quyền lực nhà nước. Điều 83 của Hiến pháp Việt Nam cũng quy định: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước”. Tuy vậy, Quốc hội sẽ quá tải nếu thực hiện điều đó vì ngoài giám sát, Quốc hội còn phải lập pháp, quyết định những vấn đề trọng đại của quốc gia. Do đó, một sự phân cấp quyền giám sát là cần thiết. Quốc hội chỉ giám sát các định chế quyền lực ở trung ương, người đứng đầu của các định chế đó, còn ở địa phương, cá nhân, các tổ chức trong xã hội và một phần quyền lực ở trung ương như các Bộ, Quốc hội thành lập ra một thiết chế khác giúp mình thực hiện chức năng giám sát. Thiết chế đó là Viện kiểm sát. Chính vì vậy, việc thành lập Viện kiểm sát trong Nhà nước XHCN xuất phát từ nhu cầu giúp Quốc hội thực hiện chức năng giám sát, bảo đảm sự thống nhất quyền lực nhà nước.

Như vậy, có thể nói lý do chính dẫn đến sự ra đời của Viện kiểm sát với tư cách là một cơ quan độc lập, một trong bốn phân hệ quyền lực nhà nước ở Việt Nam, là để thực hiện chức năng giám sát được Quốc hội phân giao. Kiểm sát chung là nhiệm vụ chính yếu gắn với sự ra đời và lý do tồn tại của Viện kiểm sát. Kiểm sát chung vốn sinh ra từ quyền giám sát của Quốc hội được thực hiện bởi một cơ quan độc lập do Quốc hội thành lập ra – Viện kiểm sát.

Nguyên tắc pháp chế XHCN cũng là một cơ sở lý thuyết quan trọng dẫn đến sự ra đời của Viện kiểm sát. “Pháp chế chính là sự đòi hỏi các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước, các tổ chức xã hội và mọi công dân phải thực hiện đúng, thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật trong hoạt động của mình” (2). Đáp ứng cho nhu cầu đó của pháp chế, Viện kiểm sát được thành lập. Viện kiểm sát, với chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của mình, sẽ đảm bảo pháp chế. Cũng cần nói thêm rằng, pháp chế cũng yêu cầu các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước mà chủ yếu là các cơ quan hành chính, các cơ quan chính quyền địa phương, các nhân viên hành chính phải tuân thủ pháp luật. Viện kiểm sát được thành lập ra để bảo đảm pháp chế, nhưng đối tượng kiểm sát việc tuân theo pháp luật không bao gồm các hoạt động của Quốc hội, Nguyên thủ quốc gia, Chính phủ. Viện kiểm sát chỉ kiểm sát việc tuân theo pháp luật từ Bộ trở xuống. Bản chất sâu xa nhất của pháp chế là luật pháp của trung ương phải được tôn trọng: các cơ quan hành chính, các cơ quan chính quyền địa phương, mọi tổ chức kinh tế, xã hội, đơn vị vũ trang, công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật do trung ương ban hành. Viện kiểm sát là một bảo đảm cho điều này.

Như vậy, lý do chính tồn tại Viện kiểm sát là nhu cầu về một thiết chế kiểm sát việc tuân theo pháp luật để bảo đảm nguyên tắc tập quyền XHCN và pháp chế XHCN. Viện kiểm sát sinh ra để thực hiện chức năng kiểm sát chung. Từ kiểm sát chung mới sinh ra chức năng công tố, bởi lẽ, trong quá trình kiểm sát chung nếu phát hiện có vi phạm pháp luật đến mức vi phạm hình sự, Viện kiểm sát sẽ có quyền truy tố người vi phạm ra tòa. Viện kiểm sát chỉ có thể là Viện kiểm sát khi thực hiện chức năng kiểm sát chung.

Việc bỏ kiểm sát chung của Viện kiểm sát theo Hiến pháp sửa đổi năm 2001 là một bước tiến của nền lập hiến Viêt Nam trên con đường tiến tới chế độ pháp quyền. Các nhà lập hiến đã tỏ ra cởi mở khi nhận thức về lý thuyết pháp quyền và phân quyền. Họ đã nhận thấy kiểm sát chung không thích hợp với Nhà nước Việt Nam trong bối cảnh mới: bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền.

Tuy nhiên, cải cách hiến pháp năm 2001 chưa giải quyết thấu đáo những vấn đề liên quan đến việc bỏ kiểm sát chung. Như đã nói, lý do chính dẫn đến sự ra đời và tồn tại của Viện kiểm sát là kiểm sát chung. Về nguyên lý, không còn kiểm sát chung thì không còn lý do cho Viện kiểm sát tồn tại. Kiểm sát chung là bản chất của Viện kiểm sát. Cho nên, nếu còn giữ Viện kiểm sát với tư cách là một thiết chế độc lập thì không thể bỏ kiểm sát chung. Và nếu đã bỏ kiểm sát chung, Viện kiểm sát chỉ còn chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, trong đó thực hành quyền công tố là nhiệm vụ chính yếu, thì phải chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố. Nghị quyết số 49-NQ/TƯ ngày 20/06/2005 của Bộ Chính trị đã đưa ra chủ trương: “nghiên cứu việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố”.

2. Phê phán sự phê phán

Hiện nay, có nhiều quan điểm ủng hộ việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố và cũng nhiều quan điểm cố giữ hệ thống Viện kiểm sát và hoàn thiện thêm cho phù hợp với tiến trình cải cách tư pháp. Gần đây nhất, trong cuộc Hội thảo quốc tế do Viện kiểm sát nhân dân tối cao và UNDP – Dự án VIE /02/05 tổ chức, đa số các tham luận trình bày tại Hội thảo phản đối việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố, cố giữ hệ thống Viện kiểm sát như hiện nay, khôi phục lại chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát. Lập luận chính yếu của những học giả này là Viện kiểm sát cần thiết để bảo đảm pháp chế XHCN, tập trung thống nhất quyền lực nhà nước (3).

Dù “khó” nhưng chúng tôi cũng xin đưa ra quan điểm phủ nhận quan điểm cho rằng, mô hình Viện kiểm sát thích hợp với Nhà nước Việt Nam hiện nay, một nhà nước theo “chế độ chính trị nhất nguyên, tổ chức quyền lực là thống nhất, đặt mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền”.

Trước tiên là về mối quan hệ giữa Viện kiểm sát với nguyên tắc thống nhất quyền lực ở Việt Nam. Đúng là Viện kiểm sát, với chức năng cố hữu của nó là kiểm sát việc tuân theo pháp luật, có chức năng bảo đảm sự thống nhất quyền lực nhà nước; nhưng đó là sự thống nhất của các cơ quan nhà nước cấp dưới và địa phương với trung ương (4). Trong khi đó, lý thuyết thống nhất quyền lực nhà nước chỉ đặt ra vấn đề thống nhất quyền giữa các quyền lập pháp, hành pháp, và tư pháp; tức là ba đại công quyền ở trung ương. Ngay cả trong ba cơ quan này, vấn đề thống nhất quyền lực cũng chủ yếu liên quan đến mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp – những ngành quyền lực chính trị, những ngành quyền lực hoạch định và điều hành chính sách quốc gia (5). Nếu trở lại những luận điểm của những người sáng lập ra lý thuyết tập quyền XHCN thì chúng ta sẽ thấy rằng, vấn đề tập quyền, thống nhất quyền lực chủ yếu liên quan đến ngành lập pháp và hành pháp, không liên quan nhiều đến tư pháp và chính quyền địa phương.

Nghiên cứu công xã Paris, Mác rút ra kết luận: “Công xã không phải là một cơ quan đại nghị, mà là một cơ quan hành động, vừa lập pháp, vừa hành pháp”. Lênin giải thích thêm: “Một cơ quan “không phải là cơ quan đại nghị, mà là một cơ quan hành động”… Hãy xem bất cứ nước nào có chế độ đại nghị, từ Mỹ đến Thụy Sĩ, từ Pháp đến Anh, Na-uy, …thì cũng thấy rằng, công tác thật sự của “nhà nước” đều làm ở hậu trường và đều do các bộ, các văn phòng, các ban tham mưu làm. Trong các nghị viện người ta chỉ chuyên nói suông với mục đích duy nhất là lừa bịp “dân thường” thôi (6).”

Như vậy, theo nhận xét của Lênin, sự phân quyền trong chế độ đại nghị dẫn đến sự hình thức của cơ quan đại nghị, tức cơ quan do dân chúng bầu lên, cũng có nghĩa là ảnh hưởng tiêu cực đến chủ quyền nhân dân. Phân quyền tạo điều kiện cho sự bình đẳng quyền lực giữa lập pháp và hành pháp. Hành pháp, với ưu thế của mình là ngành quyền lực trực tiếp điều hành xã hội, ngành quyền lực nắm các lực lượng vật chất của xã hội, sẽ có nguy cơ lũng đoạn quyền lập pháp, biến cơ quan lập pháp trở thành cái máy nói suông. Để tránh nguy cơ này, bảo đảm chủ quyền của nhân dân, cơ quan đại diện của nhân dân phải là một cơ quan hành động, vừa lập pháp, vừa hành pháp.

Mô hình chính quyền Xô viết và các Nhà nước XHCN sau này đã mềm dẻo hơn khi nhận thức và áp dụng nguyên tắc tập quyền XHCN. Thực tế cho thấy cơ quan đại nghị không thể vừa lập pháp vừa hành pháp. Các Nhà nước XHCN đều chấp nhận thành lập ra thiết chế Chính phủ để thực thi quyền lập pháp. Nhưng để tránh nguy cơ cơ quan hành pháp này lại biến cơ quan đại nghị trở thành hình thức, lũng đoạn quyền lập pháp, ảnh hưởng đến chủ quyền nhân dân, cơ quan hành pháp đó phải phụ thuộc vào cơ quan đại nghị: do cơ quan đại nghị thành lập, cơ quan đại nghị ở một hệ cấp quyền lực tối cao chứ không bình đẳng vởi cơ quan hành pháp, cơ quan hành pháp là cơ quan chấp hành của cơ quan đại nghị.

Ở Việt Nam, trong từng giai đoạn lịch sử, nhận thức về nguyên tắc này cũng có những điều chỉnh. Tập quyền XHCN theo Hiến pháp 1980 là tập quyền mạnh: Hội đồng Bộ trưởng được quy định là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của Quốc hội; cơ quan thường trực của Quốc hội (ngành lập pháp) và nguyên thủ cá nhân (một định chế hành pháp) được nhập làm một: Hội đồng Nhà nước. Hiến pháp 1992 đã linh hoạt hơn trong việc nhận thức và áp dụng nguyên tắc tập quyền XHCN: Chính phủ không còn là cơ quan hành chính nhà nước của Quốc hội, mà là của Nhà nước; Hội đồng Nhà nước được tách làm hai thiết chế: ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước.

Sửa đổi Hiến pháp Viêt Nam năm 2001 sáng tạo thêm một bước khi chính thức thừa nhận sự phân công quyền lực giữa ba ngành: lập pháp, hành pháp, và tư pháp. Điều 2 của Hiến pháp sửa đổi năm 2001 đã sáng tạo trong việc kết hợp nguyên tắc phân quyền với nguyên tắc tập quyền XHCN khi tuyên bố: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Điều này không làm mất đi bản chất của nguyên tắc tập quyền XHCN. Tập quyền XHCN vẫn có thể dung hợp với phân công quyền lực, miễn là sự phân công không dẫn đến phá vỡ sự thống nhất quyền lực. Muốn vậy, phân công quyền lực nhưng không được dẫn đến sự độc lập quyền lực. Bởi lẽ, độc lập quyền lưc tạo ra sự bình đẳng quyền lực giữa ba ngành và khi đó quyền lực sẽ không có một điểm hội tụ. Phân công quyền lực nhưng vẫn có thứ bậc trong trật tự quyền lực: Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Để bảo đảm sự thống nhất quyền lực, phân công quyền lực cũng không được đi đến sự chế ước quyền lực. Đương nhiên, khi không có sự độc lập và bình đẳng quyền lực thì sẽ không có sự chế ước quyền lực. Sự chế ước quyền lực dẫn đến sự tương tác lẫn nhau giữa các ngành quyền lực. Sự tương tác này có nguy cơ dẫn đến bế tắc, triệt tiêu quyền lực, phá vỡ sự thống nhất của quyền lực. Như vậy, mục đích của việc gìn giữ sự thống nhất quyền lực là để bảo đảm chủ quyền nhân dân, Chính phủ không thể biến Quốc hội thành hình thức hay lũng đoạn quyền lực của Quốc hội. Để bảo đảm sự thống nhất quyền lực ở Việt Nam, những điều này là thiết yếu: Quốc hội là cơ quan có quyền cao nhất; Chính phủ phải chấp hành trước Quốc hội: phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, không được phủ quyết luật của Quốc hội, không được tự đặt vấn đề bất tín nhiệm trước Quốc hội, không được yêu cầu giải tán Quốc hội. Như vậy, có thể nói Viện kiểm sát, với chức năng bản chất là kiểm sát chung, không liên quan gì đến sự thống nhất quyền lực.

Với những yếu tố bảo đảm sự thống nhất quyền lực nêu trên, có thể thấy rằng, tập quyền và thống nhất quyền lực không nhất thiết phải có chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát. Lý thuyết tập quyền XHCN chủ yếu nhấn mạnh đến sự thống nhất quyền lực giữa lập pháp và hành pháp, không nhấn mạnh đến sự thống nhất quyền lực giữa địa phương với trung ương. Các cơ quan hành chính, các cơ quan chính quyền địa phương – những cơ quan chấp hành chính sách quốc gia, không liên quan đến sự thống nhất quyền lực của quốc gia. Sự thống nhất quyền lực phụ thuộc vào các cơ quan có vai trò hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tức tác động đến sự vận hành tổng thể của quốc gia. Xét theo đó, các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan chính quyền địa phương, cơ quan tư pháp – đối tượng thuộc quyền kiểm sát chung của Viện kiểm sát  không liên quan thiết yếu đến sự thống nhất quyền lực nhà nước. Vì vậy, đặt vấn đề cần phải có Viện kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát chung để bảo đảm sự thống nhất quyền lực nhà nước là không chính xác.

Tiếp theo, xin bàn đến lập luận cho rằng Viện kiểm sát cần thiết để bảo đảm pháp chế thống nhất. Đúng là kiểm sát tuân theo pháp luật giúp ích cho việc tuân thủ pháp luật do trung ương ban hành của các cơ quan hành chính, các cơ quan chính quyền địa phương, các tổ chức trong xã hội, và mọi công dân. Vấn đề đặt ra là trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền, có nhất thiết phải đặt ra vấn đề tuân thủ pháp luật như thế không?

Khi cho rằng, kiểm sát việc tuân theo pháp luật phù hợp với “mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền” thì dường như người ta đang đánh đồng pháp chế với pháp quyền. Nếu pháp quyền và pháp chế là một thì năm 2001, Việt Nam không cần bổ sung quy định về Nhà nước pháp quyền vào trong Hiến pháp ở Điều 2 trong khi Điều 12 đã quy định rõ ràng về pháp chế. Pháp chế lấy sự tuân thủ pháp luật của trung ương làm chính yếu. Do đó, pháp chế sinh ra Viện kiểm sát với chức năng kiểm sát chung để buộc các cơ quan hành chính, các cơ quan chính quyền địa phương, các tổ chức trong xã hội và mọi công dân tuân thủ pháp luật do trung ương ban hành. Pháp quyền lấy sự giới hạn quyền lực lập pháp, hành pháp, và tư pháp – các đại công quyền ở trung ương làm chính yếu. Lý thuyết pháp quyền sinh ra trong bối cảnh của chế độ cực quyền – tức sự lạm dụng quyền lực của chính quyền, nên đặt ra vấn đề công quyền (lập pháp, hành pháp, tư pháp) phải bị giới hạn bởi luật pháp. Để giới hạn quyền lực của công quyền, lý thuyết pháp quyền chấp nhận việc người dân kiện lại các văn bản pháp luật do công quyền ban hành nếu các văn bản đó vi phạm quyền con người hoặc không có công lý. Pháp quyền, như vậy, đòi hỏi một ngành tư pháp độc lập để người dân có thể chống lại một cách hợp pháp các văn bản pháp luật của trung ương thiếu công lý hoặc vi phạm quyền con người. Điều này tồn tại ở các mô hình nhà nước pháp quyền ở Châu Âu cũng như mô hình pháp quyền ở Mỹ. Như vậy, theo lý thuyết pháp quyền, các văn bản pháp luật của trung ương như của Quốc hội, Nguyên thủ quốc gia, Chính phủ có thể là đối tượng bị kiện ra tòa bởi công dân. Do đó, kiểm sát chung của Viện kiểm sát không liên quan đến việc xây dựng Nhà nước pháp quyền. Trong khi kiểm sát chung hướng đến việc buộc người dân phải tuân theo pháp luật của trung ương thông qua Viện kiểm sát thì pháp quyền lại hướng đến việc người dân buộc trung ương phải tuân thủ pháp luật thông qua tòa án. Pháp chế cần Viện kiểm sát, còn pháp quyền cần đến Tòa án.

Không những thế, chúng tôi cho rằng, kiểm sát chung của Viện kiểm sát không thể dung hợp được với Nhà nước pháp quyền. Người ta phải lựa chọn một trong hai: hoặc là kiểm sát chung hoặc là Nhà nước pháp quyền, không thể lựa chọn cả hai. Sửa đổi Hiến pháp năm 2001 đã lựa chọn đúng khi lựa chọn nhà nước pháp quyền ở Điều 1 và bỏ kiểm sát chung ở  Điều 137. Có ba lý do cho việc kiểm sát chung không dung hợp được với nhà nước pháp quyền:

Thứ nhất, trong khi Nhà nước pháp quyền giới hạn quyền lực của trung ương thì kiểm sát chung lại củng cố quyền lực này. Thực chất của kiểm sát chung là bảo đảm cho sức mạnh của quyền lực trung ương trước những nguy cơ đi ngược với trung ương của địa phương, các tổ chức trong xã hội và mọi công dân. Tuy nhiên, lý thuyết Nhà nước pháp quyền chấp nhận việc kiện lại các văn bản của trung ương tại Tòa án để giới hạn quyền lực của công quyền vì quyền và lợi ích hợp hiến của con người.

Thứ hai, trong khi Nhà nước pháp quyền cần người dân sử dụng pháp luật thì kiểm sát chung lại buộc người dân tuân thủ pháp luật. Tuân thủ pháp luật là một thái độ thụ động của người dân, được thực hiện với sự cưỡng chế của Nhà nước. Mục đích của điều này là để bảo đảm lợi ích của Nhà nước và trật tự chung của xã hội. Lý thuyết Nhà nước pháp quyền đặt vấn đề sử dụng pháp luật của người dân và việc tuân thủ pháp luật của Nhà nước. Pháp luật trong Nhà nước pháp quyền là pháp luật hợp công lý và quyền con người, nên người dân chủ động sử dụng pháp luật để bảo vệ quyền của mình. Nếu người dân thụ động tuân thủ pháp luật là vì lợi ích của Nhà nước thì việc người dân chủ động sử dụng pháp luật lại là vì lợi ích của chính người dân.

Thứ ba, trong khi Nhà nước pháp quyền cần đến Tòa án thì kiểm sát chung lại cần đến Viện kiểm sát. Trong chế độ nhà nước pháp quyền, mọi vi phạm pháp luật đều phải được giải quyết công khai tại tòa án độc lập. Nhưng kiểm sát chung dẫn đến việc giải quyết các vi phạm pháp luật một cách đơn phương từ phía Nhà nước. Trong quá trình kiểm sát chung, nếu phát hiện ra có vi phạm pháp luật (trừ vi phạm hình sự), người vi phạm không có một chốn công khai để biện minh cho mình. Điều này không chấp nhận được trong Nhà nước pháp quyền.

Tóm lại, trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền, kiểm sát chung của Viện kiểm sát là không cần thiết. Bỏ kiểm sát chung của Viện kiểm sát là cắt đi lý do tồn tại của Viện kiểm sát và do đó, đồng nghĩa với việc cần phải bỏ hệ thống Viện kiểm sát tồn tại độc lập như hiện nay.

3. “Hậu” bỏ kiểm sát chung của Viện kiểm sát

Việc bỏ chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát là đúng, nhưng những việc làm “hậu” bỏ kiểm sát chung của Viện kiểm sát là chưa thực sự khoa học. Bỏ kiểm sát chung của Viện kiểm sát không đồng nghĩa với việc bỏ chức năng kiểm soát việc tuân theo pháp luật của Nhà nước. Chức năng này không nên để ở Viện kiểm sát nhưng nó cần phải được bố trí một cách hợp lý ở một nơi khác trong cấu trúc nhà nước. Còn hoạt động giám sát việc tuân theo pháp luật cần phải được thực hiện hiệu quả bởi các cơ quan như các ủy ban của Quốc hội, các cơ quan thanh tra, điều tra của Chính phủ.

Một thời gian sau khi Viện kiểm sát không còn đảm nhiệm chức năng kiểm sát văn bản, chức năng này đã được chuyển giao cho Bộ Tư pháp. Đây là một sự bố trí không hợp lý và chính điều này dẫn đến tình trạng văn bản pháp luật của địa phương ban hành trái với trung ương. Sự bất hợp lý nằm ở chỗ bố trí một quyền thuộc địa hạt tư pháp trong lĩnh vực hành pháp. Chức năng kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát ở Việt Nam trước đây có phần tương hợp với chức năng bảo hiến của các tòa án ở phương Tây. Điều này xuất phát từ một học lý rằng: kiểm sát, giám sát văn bản chính là quyền lực tư pháp của tòa án. Chức năng kiểm sát văn bản của tòa án được hình thành sớm nhất ở Mỹ năm 1803 sau phán quyết của Marsall đối với vụ án Mabury /Madison. Trong bản án này, Chánh án Marshall đã đưa ra một lời tuyên bố: “Thẩm quyền và nhiệm vụ minh bạch của ngành tư pháp là giải thích luật pháp. Toà án áp dụng luật vào những trường hợp riêng biệt nên phải minh giải pháp luật. Nếu hai luật chống nhau, toà án phải ấn định cách thi hành một luật. Nếu thông luật ngược với hiến luật, nếu cả thông luật và hiến luật cùng được áp dụng cho một trường hợp nhất định, Toà án phải phán quyết là nêu theo thông luật hay hiến luật. Đó là nhiệm vụ của tư pháp. Giả sử hiến pháp được kính trọng hơn thông luật của ngành lập pháp, thì hiến luật sẽ được áp dụng (7)’’.

Nói cách khác, bản chất của tư pháp là xét xử. Để xét xử, tòa án phải áp dụng pháp luật. Trong việc áp dụng pháp luật, nếu có hai văn bản nghịch nhau (văn bản nọ trái với văn bản kia) cùng liên quan đến một vụ việc, nhiệm vụ của tòa án phải lựa chọn một trong hai. Khi lựa, chọn tòa án phải tôn trọng nguyên tắc: văn bản nào ở hệ cấp pháp lý cao hơn phải có ưu thế được lựa chọn: hiến pháp của nhân dân cao hơn luật của người đại biểu nhân dân (Quốc hội – lập pháp), luật phải cao hơn pháp quy (các văn bản do ngành hành pháp, cơ quan chính quyền địa phương ban hành…). Khi Tòa án lựa chọn văn bản ở hệ cấp pháp lý cao hơn, điều này đồng nghĩa với việc tuyên bố văn bản ở hệ cấp pháp lý thấp hơn không có hiệu lực. Chính điều này hình thành nên chức năng kiểm tra, giám sát văn bản của Tòa án. Nói ngược lại, kiểm tra văn bản thuộc địa hạt quyền tư pháp của Tòa án.

Chuyển chức năng kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát nhân dân sang cho Bộ Tư pháp có nghĩa là chức năng kiểm tra văn bản được bố trí trong ngành hành pháp. Điều này không phù hợp với lý thuyết của hiến pháp về các ngành quyền lực vốn được thừa nhận rộng rãi trên thế giới và cũng không phù hợp với thực tiễn. Thực tế, nhiều văn bản pháp quy bất hợp hiến, bất hợp pháp được ban hành nhưng chậm được phát hiện và xử lý. Vì Bộ Tư pháp không phải là cơ quan nằm ở vị trí tất yếu có thể đón nhận các văn bản bất hợp hiến, bất hợp pháp. Giả sử, một văn bản bất hợp hiến được ban hành, ví dụ một quyết định cấm bán hàng rong trong những tuyến phố nhất định của Uỷ ban nhân dân (UBND) một tỉnh X. Nếu văn bản này không gây thiệt hại gì, không ai nghi ngờ về tình hợp hiến của nó, điều này không cần phải kiểm tra. Việc kiểm tra văn bản chỉ được đặt ra khi có thiệt hại xảy ra và có người nghi ngờ thiệt hại đó là do văn bản đó bất hợp hiến. Chẳng hạn, đối với quyết định cấm bán hàng rong nói trên, có một công dân bán hàng rong nhận thấy nhiều gia đình nghèo bị hạn chế phương tiện mưu sinh do quyết định đó. Và sở dĩ họ bị hạn chế phương tiện mưu sinh là vì quyết định nói trên không tôn trọng quyền tự do kinh doanh của họ được bảo đảm trong điều 57 của Hiến pháp và đặt ra vấn đề tính tương hợp của Quyết định cấm bán hàng rong với điều 57 của Hiến pháp. Thực ra đây là một sự tranh chấp trong xã hội giữa UBND tỉnh X với công dân cho rằng, văn bản đó bất hợp hiến. Theo logic pháp lý thông thường, phải có một người thứ ba phân xử người công dân đúng hay UBND X đúng. Người thứ ba phải là người được trang bị thẩm quyền phân xử các tranh chấp trong xã hội, độc lập với cả hai bên, không phải là UBND, không phải là cơ quan hành pháp, mà là Tòa án. Nếu Tòa án cho rằng công dân đó đúng, quyết định cấm bán hang rong sẽ không có hiệu lực. Nếu Tòa án cho rằng UBND X đúng, công dân đó phải kiếm nghề khác để mưu sinh.

Qua vụ việc giả thuyết này, chúng tôi muốn tái khẳng định rằng kiểm tra văn bản là chức năng tự nhiên của Tòa án. Vì vậy, trao chức năng này cho Bộ Tư pháp là không đúng “địa chỉ”. Do đó, cần phải chuyển cho tòa án thực hiện chức năng giám sát văn bản bằng việc chấp nhận cho tòa án quyền phán quyết tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật, không kể đó là văn bản cá biệt hay văn bản quy phạm.

Việc bỏ kiểm sát chung của Viện kiểm sát không gây ra tình trạng “cát cứ địa phương” như một số người quan niệm, nếu chúng ta biết giám sát chính quyền địa phương một cách hợp lý bằng tòa án. Trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường, Việt Nam đã và đang phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương, tạo sự năng động cho chính quyền địa phương. Sự giám sát địa phương bằng kiểm sát chung của Viện kiểm sát không thích hợp với điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường ở Việt Nam. Điều này có thể làm mất đi sự chủ động, sáng tạo của địa phương. Trong nền kinh tế thị trường, địa phương được hoạt động một cách sáng tạo trên cơ sở pháp luật và phạm vi đã được phân cấp. Nếu địa phương nhận thấy quyền lợi chính đáng của mình bị trung ương vi phạm, địa phương có quyền kiện ra Tòa án. Nếu địa phương vi phạm pháp luật, vi phạm ranh giới đã được phân cấp thì không phải bị xử lý đơn phương từ phía Viện kiểm sát theo cơ chế kiểm sát chung, mà phải được xử lý khách quan và công khai tại Tòa án. Do đó, nếu địa phương ban hành văn bản pháp luật bất hợp hiến, bất hợp pháp, điều này phải được xét xử tại tòa án. Như vậy sẽ dẫn đến hệ quả pháp lý: hoặc là tiếp tục duy trì hiệu lực của văn bản đó; hoặc là tuyên bố văn bản đó không có hiệu lực nếu bất hợp hiến, bất hợp pháp, và các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể bị xâm phạm do văn bản bất hợp hiến, bất hợp pháp, cần phải được khôi phục (8).

4. Chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố

Công việc chính của Viện kiểm sát hiện nay không phải là kiểm sát mà là công tố. Nghị quyết số 49-NQ/TƯ của Bộ Chính trị đặt ra vấn đề chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố. Như vậy, Viện kiểm sát sẽ không còn là một hệ thống độc lập với Quốc hội, Chính phủ, Tòa án như hiện nay nữa mà phải chuyển về một trong ba ngành quyền lực kia. Công tố không phải là làm luật, không phải là giám sát tối cao nên không thể nằm trong Quốc hội. Công tố là buộc tội. Tòa án là xét xử. Người buộc tội và người phán xử trong một hệ thống thì công lý sẽ không được bảo đảm. Mô hình Công tố trong Tòa án không phù hợp với yêu cầu bảo đảm công lý và quyền con người. Chỉ còn khả năng công tố sẽ nằm trong ngành hành pháp – Chính phủ. Điều này xuất phát từ một nguyên lý học thuật rằng, công tố chính là một bộ phận của quyền hành pháp.

Trong lý thuyết về hiến pháp, quyền hành pháp được hiểu là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Định nghĩa này nói lên hai bộ phận cấu thành của quyền hành pháp: hoạch định và điều hành. Ngành hành pháp (Chính phủ) trước tiên có nhiệm vụ hoạch định chính sách, chuyển chính sách đó thành các dự án luật rồi chuyển cho ngành lập pháp (Quốc hội) thông qua. Nếu ngành lập pháp thông qua, ngành hành pháp thực thi bộ phận thứ hai của quyền lực của mình: điều hành chính sách. Thực chất của bộ phận thứ hai này là Chính phủ điều hành việc thực thi các đạo luật trong cuộc sống. Để điều hành, Chính phủ có các công việc phải làm như: tổ chức bộ máy, nhân sự thực thi, chi tiết hóa chính sách (lập quy hướng dẫn thi hành luật), kiểm tra, giám sát việc thực thi chính sách. Chính phủ cũng phải có quá trình kiểm tra giám sát xem pháp luật, chính sách được thực thi như thế nào. Do đó, trong Chính phủ mới có các hoạt động như thanh tra, kiểm toán… Nếu như việc vi phạm pháp luật đến mức hình sự thì các hoạt động kiểm tra, giám sát của Chính phủ là điều tra, truy tố. Cơ quan thi hành pháp luật phải có quyền phát hiện chứng minh và đề nghị xử lý một hành vi vi phạm pháp luật. Do đó, công tố, tức đề nghị xử lý một hành vi vi phạm pháp luật được coi là tội phạm, thuộc chức năng của cơ quan hành pháp. Công tố đặt trong Chính phủ phù hợp với bản chất của quyền công tố cũng như bản chất của quyền hành pháp. Hành pháp là điều hành pháp luật trong cuộc sống. Thật vô lý nếu người điều hành pháp luật lại không có quyền đề nghị xử lý một người vi phạm pháp luật đến mức tội phạm. Không có quyền truy tố trong tay, ngành hành pháp khó có thể điều hành xã hội một cách trơn tru. Người điều hành pháp luật trong xã hội tất yếu phải có quyền đưa ra tòa một người vi phạm pháp luật (hình sự). Chính vì vậy, đa số các nước trên thế giới bố trí hoạt động công tố nằm trong cơ quan hành pháp: hoặc nằm trong Bộ Tư pháp như ở Mỹ, hoặc là môt Viện Công tố thuộc Chính phủ như một số nước Châu Âu.

Việt Nam nên đi theo mô hình Viện Công tố là một cơ quan có tư cách như một bộ nằm trong Chính phủ. Một truyền thống tổ chức cơ quan công tố độc lập gần 50 năm khó có thể thích hợp với việc chuyển cả một hệ thống đó thành chỉ là một Văn phòng công tố trong Bộ Tư pháp. Mô hình của Châu Âu đem lại những kinh nghiệm hữu ích cho Việt Nam bởi hệ thống pháp luật của Châu Âu có nhiều điểm tương thích với Việt Nam.

Cụ thể, Viện công tố sẽ được tổ chức căn cứ theo cấp xét xử của Tòa án trong tương lai chứ không căn cứ vào đơn vị hành chính như hiện nay. Viện trưởng Viện công tố trung ương được cử ra như cách thức cử ra một Bộ trưởng: do Thủ tướng giới thiệu trong cùng danh sách với các Bộ trưởng để Quốc hội phê chuẩn, sau đó Chủ tịch nước ra quyết định công bố. Các công tố viên của Viện công tố trung ương do Thủ tướng bổ nhiệm theo sự giới thiệu của Viện trưởng; nhân sự của Viện Công tố các cấp dưới trung ương do Viện trưởng Viện Công tố trung ương bổ nhiệm.

Để bảo đảm sự liên tục và sự chỉ đạo của cơ quan công tố đối với cơ quan điều tra, cơ quan điều tra nên được thành lập là một hệ thống dọc nằm trong Cơ quan công tố, đặt dưới sự chỉ đạo của cơ quan công tố. Điều này sẽ tránh được tình trạng, cơ quan điều tra yêu cầu truy tố về Tội “cố ý gây thương tích”; Cơ quan công tố lại nhận thấy có dấu hiệu của Tội “giết người”. Người thiệt thòi trong cuộc mâu thuẫn này không ai khác hơn là người dân bị tình nghi phạm tội. Sự kết nối giữa Cơ quan điều tra và công tố trong cùng một hệ thống sẽ tránh được tình trạnh án tồn đọng, án kéo dài, thời hạn tạm giam quá lâu, ảnh hưởng đến quyền lợi của bị can. Cơ quan thi hành án cũng nên nằm trong Viện công tố. Điều này bảo đảm được tính thống nhất của quá trình điều tra, truy tố và thi hành án.

Nếu chuyển Viện Kiểm sát thành Viện Công tố, Cơ quan điều tra và Cơ quan thi hành án nằm trong Viện Công tố, thì đương nhiên hoạt động điều tra và hoạt động thi hành án chịu sự giám sát của cơ quan công tố. Còn việc giám sát xét xử của cơ quan công tố là không cần thiết. Pháp quyền yêu cầu tòa án phải độc lập xét xử trên cơ sở của pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp. Có người viện dẫn đến nguyên tắc thống nhất quyền lực để yêu cầu Tòa án cũng phải chịu sự giám sát để bảo đảm quyền lực thống nhất. Như đã nói, vấn đề quyền lực nhà nước có thống nhất hay không chủ yếu liên quan đến việc thiết kế mối tương quan giữa Chính phủ và Quốc hội, không liên quan nhiều đến Tòa án. Việc tòa án độc lập xét xử không ảnh hưởng gì đến tính thống nhất của quyền lực bởi tòa án không phải là một định chế chính trị, mà là một định chế tư pháp. Với tư cách là một định chế tư pháp, tòa án giải quyết các tranh chấp phát sinh trong xã hội chứ không đưa ra các chính sách chính trị ảnh hưởng đến sự vận hành vĩ mô của quốc gia. Do đó, sự độc lập xét xử không ảnh hưởng đến tính thống nhất của cấu trúc quyền lực.

Lại có người cho rằng, vì tòa án hoạt động còn nhiều hạn chế, còn vi phạm pháp luật tố tụng, còn án oan, sai nên phải có sự giám sát xét xử từ phía cơ quan công tố. Bản thân Tòa án đã có cơ chế tự kiểm tra: phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm. Nếu Tòa án vi phạm pháp luật, người giám sát tòa án chính là những người tham gia tố tụng như các luật sư, bị cáo… Họ sẽ yêu cầu xem xét lại vụ án. Tòa án cấp trên cũng có quyền kháng nghị nếu Tòa án cấp dưới xử sai pháp luật. Hơn nữa, nếu Tòa án yếu kém thì phải đổi mới chính bản thân hệ thống tòa án chứ không phải vì vậy mà cần đến một cơ quan bên ngoài Tòa án để giám sát hoạt động xét xử của tòa án. Việc đổi mới chính bản thân hệ thống tòa án có nhiều nội dung, nhưng quan trọng nhất là đổi mới đội ngũ Thẩm phán. Thẩm phán là người giải quyết các tranh chấp trong xã hội nên phải là người vừa am hiểu pháp luật, vừa am hiểu về các tranh chấp trong xã hội và bản thân xã hội. Do đó, Thẩm phán nên được tuyển chọn từ đội ngũ Luật sư thay vì từ đội ngũ thư ký tòa án như hiện nay.

(1) Cụ thể, xem tác phẩm “Nội chiến ở Pháp” của C. Mác in trong Mác và Ăng -ghen, Tuyển tập, tập IV. Nxb. Sự thật, H, 1982, tr. 57-130; tác phẩm “Nhà nước và cách mạng” của Lênin in Trong Lênin, Toàn tập, tập 33, Nxb. Tiến bộ Mat -xcơ-va. 1976.

(2) Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà nội. Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật. Nxb. Đại học quốc gia Hà nội, H, 2001, tr. 354.

(3) Nguyễn Thái Phúc. Một số ý kiến về nghiên cứu chuyển đổi Viện kiểm sát thành Viện công tố trong bối cảnh Cải cách tư pháp ở nước ta. Tài liệu Hội thảo “Viện kiểm sát nhân dân trong tiến trình cải cách tư pháp” do Viện kiểm sát nhân dân tối cao và UNDP, Dự án VIE /02/05 tổ chức, ngày 4-5/9/2008, tr. 17.

(4) Đối tượng kiểm sát chung của Viện Kiểm sát là từ Bộ trở xuống.

(5) Nói chung, tư pháp chỉ giải quyết những sự vụ, không có vai trò hoạch định chính sách, nên không phải là một định chế chính trị. Do đó, vấn đề thống nhất quyền lực không liên quan nhiều đến cơ quan này.

(6) Lênin Toàn tập 33, Nxb. Tiến bộ, Mát -xcơ-va, 1976, tr. 57.

(7) K.C. Wheare. Mordern constitutions. Oxford Uniersity Press, London, 1962.

(8) Sự kiểm sát văn bản của Bộ tư pháp không thể dẫn đến những hậu quả pháp lý này.

Theo tạp chí nghiên cứu lập pháp

About these ads
 

Gửi phản hồi

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Thay đổi )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Thay đổi )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Thay đổi )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Thay đổi )

Connecting to %s

 
Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

Join 52 other followers

%d bloggers like this: